20.06.2023 - Stellungnahme - Windenergie

Rheinland-Pfalz legt für die Umsetzung seiner Verpflichtungen aus dem Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG) der Bundesregierung ein eigenes Landesgesetz vor. Der Entwurf des LWindGG sieht über die nach dem WindBG bestehenden Verpflichtungen hinausgehend vor, bis Ende 2027 mindestens 1,4 Prozent und bis Ende 2030 mindestens 2,2 Prozent der Landesfläche als Windenergiegebiete auszuweisen.

Beide Energieverbände bedanken sich für die Möglichkeit einer Stellungnahme und begrüßen eine zusätzliche Beschleunigung des Ausbaus der Windenergie. Jedoch bleibt der Gesetzentwurf weit hinter den Möglichkeiten von Rheinland-Pfalz zurück. Die geplanten Maßnahmen sind nicht geeignet, die energiepolitischen Ziele zu erreichen.

Wir möchten in unserer Stellungnahme zunächst darlegen, dass erhebliche rechtliche Bedenken bestehen, ob das LWindGG in seiner jetzigen Form mit höherrangigem Recht vereinbar ist (hierzu unter A.). Darüber hinaus zeigen wir Ziele und erforderliche Maßnahmen auf (hierzu unter B.).

A. Rechtliche Bewertung des LWindGG

Unsere rechtliche Bewertung im Überblick:

1. Die Flächenüberhangsregelung des LWindGG verstößt gegen Bundesrecht: § 3 Absatz 2 S 1 Nr. 2 HS 2 WindBG verlangt abschließend, dass Teilflächenziele verbindlich für jede Planungsregion festgelegt werden müssen.

2. Die zwingende Beachtung des LEP RLP bei Ausweisung der Windenergiegebiete ist wegen innergesetzlichem Widerspruch verfassungswidrig: Die Regelung steht im Widerspruch zur Flächenüberhangsregelung! Einerseits wird in § 3 Abs. 1 LWindGG davon ausgegangen, dass aufgrund regionsspezifischer Beschränkungen ein Teilflächenziel ggf. nicht erreicht wird, andererseits wird § 4 LWindGG die Annahme zugrunde gelegt, dass eine den Zielen des LEP widersprechende Ausweisung von Windenergiegebieten unter keinen Umständen erforderlich ist, um das jeweilige Teilflächenziel zu erreichen.

3. Die zwingende Beachtung LEP RLP bei Ausweisung der Windenergiegebiete verstößt zudem gegen die Regelungssystematik des § 249 Absatz 5 BauGB: Ob eine Erforderlichkeit besteht, das LEP RLP nicht zu beachten, um das jeweilige Flächenziel zu erreichen, kann nur der betroffene regionale Planungsträger selbst im Rahmen der nun vorzunehmenden Planung konkret bewerten und entscheiden.

4. § 2 Abs. 3 LWindGG ist nicht mit § 4 Absatz 1 Satz 5 WindBG vereinbar: Da nach dem LWindGG eine Höhenbeschränkung im Windenergiegebiet ggfs. weiterhin zulässig sein soll, wird suggeriert, dass eine Anrechenbarkeit des Windenergiegebiets mit Höhenbeschränkung auf das Teilflächenziel weiterhin möglich ist. Dies ist nicht der Fall.

Hierzu im Einzelnen:

1. Flächenüberhangsregelung: Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Nr. 2 WindBG

§ 2 Abs. 1 LWindGG legt regionale Teilflächenziele Windenergie in Höhe von mindestens 1,4 % der jeweiligen Regionsfläche fest. Die Teilflächenziele sind jedoch nicht verbindlich, weil gemäß § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 LWindGG ein Flächenüberhang einer Region (Ausgewiesene Windenergieflächen > 1,4 %) vertraglich auf eine andere Region übertragen werden kann, die ihr Ziel von 1,4 % nicht erreicht. Diese Flächenüberhangsregelung ist mit dem WindBG nicht vereinbar und daher zu streichen:

• Das WindBG erlaubt lediglich einen Flächenhandel zwischen Bundesländern (vgl. § 7 Abs. 4 WindBG), wobei eine entsprechende Abänderung der Flächenbeitragswerte durch Rechtsverordnung erfolgt. Für die Umverteilung regionaler Teilflächenziele auf Landesebene fehlt es dem WindBG an einer solchen Regelung.

• § 3 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 HS 2 WindBG legt für die regionalen Teilflächenziele fest, dass diese durch ein Landesgesetz oder als Ziele der Raumordnung verbindlich gemacht werden müssen. Aufgrund der Flächenüberhangsregelung sind die Regionen aber gerade nicht uneingeschränkt verpflichtet, in ihrem Regionsgebiet das Teilflächenziel von 1,4 % bis zum 31.12.2027 zu erreichen.

• Dass die Vorgehensweise im LWindGG nicht mit § 3 Abs. 2 Nr. 2 WindBG vereinbar ist, wird auch durch die Arbeitshilfe Wind-an-Land, beschlossen durch die Fachkommission Städtebau und den Ausschuss für Recht und Verfahren der Ministerkonferenz für Raumordnung am 3. Juli 2023, deutlich. Darin heißt es u.a.:

„Adressaten der Pflicht aus § 3 Abs. 1 WindBG sind die Länder. Diese müssen – sofern sie die entsprechenden Flächen nicht gemäß § 3 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 WindBG selbst ausweisen – die Flächenausweisung durch die nachfolgenden (kommunalen oder regionalen) Planungsträger sicherstellen, indem sie diesen verbindliche Teilflächenziele setzen.“ (Arbeitshilfe Wind-an-Land, Seite 6).

Weiter heißt es:

„Weisen die Länder die Flächen nicht selbst aus und legen sie auch keine Teilflächenziele fest oder machen diese nicht verbindlich, verletzen sie ihre Pflicht nach § 3 Abs. 1 WindBG. Dies gilt auch dann, wenn die nachfolgenden Planungsebenen gleichwohl Windenergiegebiete im erforderlichen Umfang ausweisen. In diesen Fällen treten zu den jeweiligen Stichtagen auch die Rechtsfolgen des § 249 Abs. 7 BauGB ein, da jener an die Regelung des § 3 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 WindBG anknüpft.“

Bei unveränderter Verabschiedung des LWindGG droht daher auch, dass trotz erfolgter Ausweisung in Höhe von 1,4% auf Regionalebene der gesamte Außenbereich in Rheinland-Pfalz ab dem 01.01.2028 für die Windenergie offen ist und keinerlei Steuerung mehr möglich ist.

2. Pflicht zur Beachtung LEP RLP bei Ausweisung: Innergesetzlicher Widerspruch und Verstoß gegen § 249 Abs. 5 BauGB

Gemäß § 4 LWindGG haben die Regionen bei der Erreichung ihres Flächenziels die in Kapitel 5.2.1 des aktuellen Landesentwicklungsplans Rheinland-Pfalz festgelegten Ziele der Raumordnung zur Errichtung von WEA zu beachten; eine diesen Zielen widersprechende Ausweisung von Windenergiegebieten soll im Sinne des § 249 Abs. 5 BauGB nicht erforderlich sein. § 4 LWindGG befindet sich im Widerspruch zu § 3 LWindGG, ist nicht mit § 249 Abs. 5 BauGB vereinbar und daher zu streichen:

• Die Regelung des § 4 LWindGG steht offensichtlich im Widerspruch zur Regelung des Flächenüberhangs in § 3 LWindGG. Es kann nicht sein, dass einerseits in § 3 Abs. 1 LWindGG davon ausgegangen wird, dass aufgrund regionsspezifischer Beschränkungen ein Teilflächenziel ggf. nicht erreicht wird, andererseits § 4 LWindGG die Annahme zugrunde gelegt wird, dass eine den Zielen des LEP widersprechende Ausweisung von Windenergiegebieten unter keinen Umständen erforderlich ist, um das jeweilige Teilflächenziel zu erreichen. Unabhängig davon, ob das Land Rheinland-Pfalz kompetenzrechtlich nun befugt ist oder nicht, von den Vorgaben des § 249 Abs. 5 BauGB abzuweichen, ergibt sich eine Verfassungswidrigkeit schon allein aus diesem innergesetzlichen Widerspruch.

• § 249 Abs. 5 BauGB regelt, dass regionale Planungsträger bei der Ausweisung von Windenergiegebieten an entgegenstehende Ziele der Raumordnung nicht gebunden sind, soweit dies erforderlich ist, um das ihnen auferlegte Flächenziel zu erreichen.

• Ob eine Erforderlichkeit besteht, höherrangige Ziele der Raumordnung nicht zu beachten, um das jeweilige Flächenziel zu erreichen, kann nur der betroffene regionale Planungsträger selbst im Rahmen der nun vorzunehmenden Planung konkret bewerten und entscheiden. Eine generelle Vorabfestlegung widerspricht insoweit der Regelungssystematik des § 249 Abs. 5 BauGB und verstößt mithin gegen Bundesrecht. Dies stellt auch die Arbeitshilfe Wind-an-Land ausdrücklich klar:

„Von § 249 Abs. 5 S. 1 BauGB darf der zuständige Planungsträger nur Gebrauch machen, soweit dies zur Zielerreichung erforderlich ist. Die Erforderlichkeit ist im Einzelfall für die konkreten Flächen darzulegen, die entgegen anderer Planungen für die Windenergie ausgewiesen werden sollen.“ (Arbeitshilfe Wind-an-Land, Seite 11)

3. Höhenbeschränkungen ggf. weiter zulässig: Verstoß gegen § 4 Abs. 1 WindBG

In § 2 Abs. 3 LWindGG findet sich die Aussage, dass Bestimmungen zur Höhe baulicher Anlagen zu vermeiden sind, soweit dies möglich ist. Diese Regelung ist nicht mit § 4 Abs. 1 Satz 5 WindBG vereinbar. Danach dürfen Flächen, die in Plänen ausgewiesen werden, die nach dem 1. Februar 2023 wirksam geworden sind und Bestimmungen zur Höhe baulicher Anlagen enthalten, nicht auf die Flächenbeitragswerte angerechnet werden. Für Pläne, die nach dem 01. Februar 2023 wirksam werden – und somit auch für die nach LWindGG nunmehr aufzustellenden Regionalpläne – hat zwingend die Aufnahme einer Höhenbeschränkung für WEA zu unterbleiben, wenn die entsprechend ausgewiesenen Flächen auf die festgelegten Flächenbeitragswerte angerechnet werden sollen. § 2 Abs. 3 LWindGG suggeriert jedoch, dass trotz Festlegung von Höhenbeschränkungen, soweit diese nicht vermeidbar sind, eine Anrechenbarkeit weiterhin möglich ist. Dies ist laut § 4 Abs. 1 Satz 5 WindBG schlichtweg nicht der Fall und kann auch landesrechtlich nicht abweichend geregelt werden. Insoweit bedarf es einer Klarstellung in § 2 Abs. 3 LWindGG, dass nur bei Verzicht auf Bestimmungen zur Höhe baulicher Anlagen die im jeweiligen Plan ausgewiesenen Flächen auf das jeweils festgesetzte Teilflächenziel anrechenbar sind. Hierfür unterbreiten wir folgenden Formulierungsvorschlag für § 2 Abs. 3 LWindGG:

Die für die Ausweisung der Windenergiegebiete anrechenbare Fläche bestimmt sich nach § 4 des WindBG in der jeweils geltenden Fassung. Soweit möglich, sind Bestimmungen im Hinblick auf die Platzierung der Rotorblätter außerhalb einer ausgewiesenen Fläche zu treffen und Bestimmungen zur Höhe baulicher Anlagen zu vermeiden. Für Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie, die in regionalen Raumordnungsplänen nach § 2 Absatz 2 Satz 1 auszuweisen sind, dürfen Bestimmungen zur Höhe baulicher Anlagen nicht festgelegt werden.

4. Regelung zum Umgang mit kommunalen Planungen erforderlich

Das LWindGG enthält keinerlei Regelungen dazu, wie mit laufenden bzw. noch beabsichtigten Planungen auf kommunaler Ebene zur Ausweisung von Windenergiegebieten umgegangen werden soll. Zwar heißt es in der Begründung zum LWindGG, dass unabhängig von der vorgenommenen Zuweisung der Flächenbeitragswerte an die regionale Planungsebene die Träger der Bauleitplanung weiterhin Flächen für die Windenergie ausweisen können. Damit geht jedoch keine ausreichende Anreizwirkung für die kommunale Ebene einher, aktuell weitere Flächen für die Windenergie auszuweisen.

Nach dem Gesetzentwurf bleibt es für die Kommunen völlig unklar, inwieweit per Flächennutzungsplan bzw. Bebauungsplan ausgewiesene Flächen auch tatsächlich in der Regionalplanung Berücksichtigung finden werden. Dies wird zwangsläufig zu weiterer Verunsicherung auf kommunaler Ebene führen und in der Folge dazu, dass die Kommunen Planungstätigkeiten zugunsten der Windenergie einstellen und erst einmal abwarten werden, was auf der Regionalplanungsebene passiert. Um einen solchen Planungsstillstand zu vermeiden, der den Ausbau der Windenergie in Rheinland-Pfalz kurz- bis mittelfristig erheblich ausbremsen wird, muss für die Kommunen zumindest sichergestellt werden, dass

• die auf kommunaler Ebene ausgewiesenen Windenergieflächen durch die regionalen Planungsträger im Rahmen ihrer Planung zu betrachten sind und

• ein Verzicht auf die entsprechenden Flächen durch den jeweiligen Regionalplanungsträger näher begründet werden muss.

Hierfür unterbreiten wir folgenden Formulierungsvorschlag, der in § 2 Abs. 2 LWindGG zu ergänzen wäre:

Bei der Ausweisung der Vorranggebiete zur Nutzung der Windenergie in regionalen Raumordnungsplänen haben die Planungsgemeinschaften und der Verband Region Rhein-Neckar im Rahmen des Planaufstellungsverfahrens alle Flächen zu betrachten, die in ihrer jeweiligen Region auf Ebene der Bauleitplanung in Flächennutzungs- oder Bebauungsplänen als Flächen für die Windenergie bereits ausgewiesen wurden oder in entsprechenden Planentwürfen enthalten sind. Sollen diese Flächen aus der Bauleitplanung nicht in den regionalen Raumordnungsplan als Vorranggebiet Windenergie übernommen werden, muss die jeweilige Planungsgemeinschaft beziehungsweise der Verband Region Rhein-Neckar dies näher begründen. Die Begründungspflicht gilt unabhängig davon, ob ausgewiesene Flächen aus der Bauleitplanung aufgrund fehlender Eignung zwingend unberücksichtigt bleiben müssen oder die Flächen aus planerischen Erwägungen nicht übernommen werden.

B. Ziele und erforderliche Maßnahmen:

1. Ziel muss es sein, die rheinland-pfälzischen Flächenbeitragswerte deutlich vor den vorgesehenen Fristen in einem einstufigen Verfahren umzusetzen. Die Zweistufigkeit der Flächenausweisung sorgt für Planungsunsicherheiten vor allem bei Kommunen, aber auch bei Stadtwerken, Netzbetreibern, Projektplanern und Unternehmen aus der Energiewirtschaft. Wir empfehlen dringend eine Synchronisierung des Prozesses in einem einstufigen Verfahren. Für Kommunen müssen Anreizwirkungen und Regelungen geschaffen werden, wie kommunale Windenergiegebiete in der Regionalplanung Berücksichtigung finden. Rheinland-Pfalz verfügt über mehr als ausreichend Potenziale, um die erforderlichen Flächen in einem Planungsschritt auszuweisen. Dies zeigen verschiedene Studien (z.B. „Flächenpotenziale der Windenergie 2022, Fraunhofer IEE/bosch&partner). Der Flächenbeitragswert von 2,2 Prozent sollte in einem einstufigen Verfahren auf Grundlage der Größe der Potentiale für die einzelnen Planungsregionen nach fachlichen Kriterien vorgegeben werden. Die Zweistufigkeit der Flächenbereitstellung erfordert einen doppelten Prüfaufwand in den Planungsverfahren und birgt somit das Potenzial weiterer Unsicherheiten, Verzögerungen und Kosten für die nächsten Jahre. Es wird eher der Antrieb für zwei unnötig gedoppelte, über viele Jahre andauernde Planungsphasen geschaffen, anstelle die Flächenbeiträge direkt innerhalb eines Planungszyklus bereitzustellen. Kommunen, die die Flächenziele der ersten Stufe bereits erfüllt haben, wird kein Anreiz für eine weitere Flächenausweisung gegeben.

In Gesprächen mit Kommunen wird der Branche signalisiert, dass an Flächennutzungsplänen nicht weitergearbeitet wird und keine weiteren verbindlichen Flächen ausgewiesen werden mit dem Hinweis, dass den regionalen Planungsgemeinschaften jetzt die Aufgabe zufällt, Flächenbeitragswerte zu kumulieren. Mit Blick auf die Kommunalwahl in Rheinland-Pfalz in 2024 verhalten sich kommunale Räte eher passiv und abwartend. Hier sollte die Landesregierung noch einmal deutlich auf die Gemeindeverordnung verweisen. §78 besagt, dass mit Gemeindevermögen „pfleglich und wirtschaftlich“ umzugehen ist. Einen konkreten Vorschlag, wie man zumindest sicherstellen kann, dass die auf kommunaler Ebene ausgewiesenen Flächen zumindest auf Regionalplanungsebene Berücksichtigung finden müssen, haben wir unter B.1. dargestellt.

Auch beim Ausbau der Verteilnetze sehen wir heute schon deutliche Engpässe, die wir mit einer frühzeitigen Raumordnungsplanung und damit einer konkreten geografischen Verortung der hinzugebauten EE-Anlagen entzerren können.

2. Rheinland-Pfalz benötigt dringend Instrumentarien, damit die Neureglungen und Erleichterungen im Naturschutz und Immissionsrecht, im Bauplaungs- und Raumordungsrecht zügig und rechtssicher angewendet werden können. Darüber hinaus empfehlen wir dringend, das in § 2 EEG enthaltene überragende öffentliche Interesse an den Erneuerbaren Ebene auch auf Landesebene im Wege eines Gesetzes oder einer Verordnung zu verankern. Überdies sollte per Erlass näher konkretisiert werden, wie die zuständigen Behörden § 2 EEG bezogen auf das jeweilige Fachrecht anzuwenden haben, damit der Vorrang der erneuerbaren Energien in behördlichen Abwägungsprozessen angemessen berücksichtigt wird. Hemmnisse können durch eine Klarstellung des „überragenden öffentlichen Interesses und der öffentlichen Sicherheit“ als vorrangiger Belang in der Schutzgüterabwägung abgebaut werden. Als Beispiel wird auf den Hessischen Erlass über Neuregelungen zur Beschleunigung des Windenergieausbaus (Kapitel 1) verwiesen.

3. Flächen müssen ausgewiesen und tatsächlich bebaubar sein - häufig sind sie das nicht. Transparenz in die Frage nach tatsächlich bebaubarer Fläche würde ein landesweites Flächenmonitoring und -controlling bringen.

In unseren Gesprächen erhielten wir den Hinweis, dass rund 42 Prozent der ausgewiesenen Flächen in Rheinland-Pfalz nicht mit Windenergieanlagen bebaut seien. Bitte lassen Sie uns diese Zahl einordnen: Wir möchten darauf verweisen, dass Raumordnungsverfahren in der Vergangenheit auch als Instrument der Verhinderungsplanung genutzt wurden oder ausgewiesene Flächen sich in der Planungsphase tatsächlich als nicht bebaubar herausgestellt haben. Die Hemmnisse dafür können vielfältig sein:

• Arten- und Naturschutzbelange,
• Höhenbegrenzungen (und der damit verbundenen Wirtschaftlichkeit vor dem Hintergrund der aktuellen EEG-Ausschreibungsbedingungen),
• Konflikte mit militärischer und privater Luftraumüberwachung,
• Erdbebenmesssationen und Pipelines,
• Abstände zu Straßen und Kipphöhen,
• schlechter Flächenzuschnitt und damit für modere Anlagen nicht geeignet,
• kein Wille zur Verpachtung
• Rotor-in-Regelung und
• Denkmalschutz.

4. Flächenbeitragswerte können auch in der Südpfalz erbracht werden, die Südquote und moderne Windenergieanlagen machen Projekte auch im Süden Deutschlands wirtschaftlich. Wir können uns daher nicht erschließen, warum der VRRN mit den regionalen Planungsgemeinschaften Kompensationsmaßnahmen zu seinen Flächenbeitragswerten vereinbaren soll. Solche „Tauschgeschäfte“ können einen Flächenhandel zur Folge haben, der bei dem Biosphärenreservat Pfälzerwald startet und bei „vermeintlich kleinteiligen regionalen Hemmnissen“ endet. Mit modernen Windenergieanlagen ist es auch im Süden der Pfalz möglich, wirtschaftlich erneuerbaren Strom zu erzeugen. Hier sollte der VRRN in die Pflicht genommen werden, Flächenbeiträge wie alle anderen Planungsgemeinschaften zu leisten.

Aktuell sind bereits rund 1,2 % der Landesfläche planerisch gesichert, dabei sind die geänderten Ziele aus der Vierten Teilfortschreibung des LEP IV noch nicht berücksichtigt. Darüber hinaus sind viele ausgewiesene Flächen mit Höhenbeschränkungen verbunden, beinhalten keine Rotor-out-Regelung oder sind aus anderen Gründen nicht bebaubar. Die regionalen Planungsgemeinschaften erhalten im ersten Schritt im Entwurf des LWindGG den Auftrag, pauschal regionale Teilflächenziele in Höhe von mindestens 1,4 Prozent ihrer jeweiligen Regionsfläche festzulegen, die sie spätestens bis Ende 2026 durch die Ausweisung von Windenergiegebieten erreichen müssen. Im ersten Schritt der Flächenausweisung sprechen wir daher nur von 0,2 Prozent der Fläche, die zusätzlich über die bisher gesicherten Flächen über die Planungsgemeinschaften ausgewiesen werden müssen. Hier erwarten wir eine deutliche Dynamisierung der Flächenbeitragswerte – sowohl in ihrer Höhe wie auch im Zeithorizont.

5. Rheinland-Pfalz benötigt dringend Instrumentarien für die Kommunikation und einen rechtlichen Rahmen, damit die Neureglungen und Erleichterungen im Naturschutz und Immissionsrecht, im Bauplaungs- und Raumordungsrecht zügig und rechtssicher angewendet werden können. Eine Vielzahl an rechtlichen Erleichterungen im Natur- und Immissionsschutzrecht, Bauplanungs- und Raumordnungsrecht sind auf den Weg gebracht, EU-Notfallverordnung beschlossen und Genehmigungsverfahren geändert worden. Nun gilt es, die beschlossenen Gesetze in Rheinland-Pfalz rechtssicher anzuwenden und zu transparent und verständlich zu kommunizieren, um die Neuregelungen zügig und im vollen Umfang anzuwenden. BehördenmitarbeiterInnen müssen geschult, über Prozesse und Zielsetzungen informiert und über eine Verordnung in ihren Entscheidungen gestärkt werden. Die Entwicklung eines Erlasses in Anlehnung an den bereits angesprochenen Hessischen Erlass über Neuregelungen zur Beschleunigung des Windenergieausbaus, wäre zu begrüßen.